四、推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的對策建議
傳統的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制使得經濟發(fā)達鎮(zhèn)形成了“小政府，大社會”的行政模式，出現了公共服務、公共產品嚴重短缺的現象，因此，經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行動管理體制改革的基本方向和目標應當是：給予經濟發(fā)達鎮(zhèn)政府更多的權力，增強鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務的能力，激發(fā)鎮(zhèn)域更大的活力，促使經濟發(fā)達鎮(zhèn)更快地向現代化的小城市邁進。具體來說，可以從以下四個方面入手：
第一，分類推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革。推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革，需要采取務實的態(tài)度和針對性的措施分類推進。要綜合考慮常住人口規(guī)模、經濟規(guī)模、土地面積、地理區(qū)位、財政一般預算收入等指標，相應地把經濟發(fā)達鎮(zhèn)大體上劃分為超級發(fā)達鎮(zhèn)、比較發(fā)達鎮(zhèn)、農村中心鎮(zhèn)。對于那些位于大城市周邊范圍或與大城市接壤的超級發(fā)達鎮(zhèn)，由于經濟規(guī)模巨大、常住人口很多，可以統籌考慮區(qū)域行政區(qū)域規(guī)劃，重新研究設市和設區(qū)的條件，進行行政調整，撤銷鎮(zhèn)建制，將其歸并為大城市的市轄區(qū)或整合設立新的縣級市。對于位于大城市范圍內或縣(市)政府所在地的比較發(fā)達鎮(zhèn)，由于經濟規(guī)模較大、常住人口較多，可撤銷鎮(zhèn)建制，向街道辦事處為主的派出機構轉型。對于離市區(qū)較遠的農村中心鎮(zhèn)，由于具有規(guī)模效益高、建設和管理水平高、非農產業(yè)比較發(fā)達、吸收勞動力能力強、對區(qū)域經濟帶動作用明顯等方面的優(yōu)勢，推進行政管理體制改革，賦予其部分縣的職能，合理設置綜合部門。
第二，轉變和改善政府職能，實行較為動態(tài)的人事編制管理。按照建設服務型政府的要求，進一步強化經濟發(fā)達鎮(zhèn)政府在產業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、項目投資、安全生產、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治安等方面的管理權限，加強其在農村科技、信息、就業(yè)和社會保障、公共文化、義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和法律援助等方面的公共服務職能。采取靈活的干部管理制度，提高干部級別或者對主要領導實行高配，比如，縣委副書記或縣委常委兼任鎮(zhèn)黨委書記，或者鎮(zhèn)主要領導享受副縣級待遇等，同時對人權、事權進行調整。在放寬小城鎮(zhèn)戶籍的同時，把經濟總量、財政收入、常住人口規(guī)模等作為主要指標，制定科學合理的定編標準，在總編制不增加的情況下，按各鎮(zhèn)綜合指數動態(tài)核定編制，實行分類管理，使其既能適應履行職責任務的需要，又不會出現管理和服務缺位。同時，在加大政府雇用人員比例的基礎上，創(chuàng)新政府法定機構建設和購買服務的有效形式。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，減少冗余人員，轉變財政投入方式，形成養(yǎng)事不養(yǎng)人的社會事業(yè)提供機制，既保證政府職能的完全履行和不斷加強，又使政府人員規(guī)模不會無限制膨脹。
第三，建立財力與事權相匹配的財稅體制。按照分稅制的要求和財權事權一致、因地制宜、分類指導的原則，完善經濟發(fā)達鎮(zhèn)的財政體制。積極研究按實際人口管理規(guī)模來確定各級政府的財政分配關系，充分考慮經濟發(fā)達鎮(zhèn)已有外來人口的負擔，解決人口日益增長帶來的治安、公共服務和環(huán)境問題。在目前財稅體制未改變的情況下，盡可能地減輕經濟發(fā)達鎮(zhèn)的財政負擔，比如法律法規(guī)和政策中規(guī)定由上級黨委、政府及其部門承擔的責任，不得轉移給鎮(zhèn)承擔。對于那些確需鎮(zhèn)政府配合的有關工作或承辦的有關事務，要賦予其相應的辦事權限并提供必要的經費保障。同時，采取各種措施給予必要的財力支持。例如，在經濟發(fā)達鎮(zhèn)范圍內收取的稅費和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央的部分外，地方留下的部分可向經濟發(fā)達鎮(zhèn)傾斜。經濟發(fā)達鎮(zhèn)確實十分缺乏的產業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施建設項目，應優(yōu)先列入各級政府的重點工程，并安排一定的專項資金給予支持。支持經濟發(fā)達鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，允許經濟發(fā)達鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設投資公司等。
第四，強化經濟發(fā)達鎮(zhèn)的規(guī)劃建設。針對我國現行的規(guī)劃審批權集中于縣政府的現狀，要進一步改革規(guī)劃體制，推進發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，促進縣和鎮(zhèn)密切協作，形成合力。積極探索按功能區(qū)劃分進行規(guī)劃的方法，創(chuàng)新行政區(qū)和功能區(qū)相互協調配合的新機制。按照統籌城鄉(xiāng)、導向明確、分區(qū)聯動等原則，將全域劃分為城市綜合服務區(qū)、生態(tài)保障區(qū)、農業(yè)保養(yǎng)區(qū)、現代物流區(qū)等特色鮮明的功能區(qū)，把經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的主要控制性指標分解下達到各功能區(qū)。同時，強化規(guī)劃的硬性約束，防止在編制規(guī)劃的過程中，因隨意制定、變更規(guī)劃導致發(fā)展無序、重復建設、自我競爭等現象，影響經濟發(fā)達鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。
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(作者單位：葉中華，中國科學院研究生院副院長，教授；王楠、常征，中國科學院研究生院人文學院博士后，北京100049)
